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《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行后,人民政府再自行组织实施强拆构成超越职权非法行政
作者:   2018-10-29 09:03:01   来源:   评论:0 点击:

2011年1月21日,国务院颁布《国有土地上房屋征收与补偿条例》(国务院令第590号,下称《征补条例》),取消了市、县级人民政府原本依据《城市...
2011年1月21日,国务院颁布《国有土地上房屋征收与补偿条例》(国务院令第590号,下称《征补条例》),取消了市、县级人民政府原本依据《城市房屋拆迁管理条例》(国务院令第305号,下称《旧条例》)第十七条赋予的强拆权,按照《征补条例》第二十八条和第三十五条之规定,该强拆权统一归由人民法院行使,即被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,在补偿决定规定的期限内又不搬迁的,政府不得责成有关部门强制拆迁,应当依法申请人民法院强制执行。若政府再自行组织实施强拆行为的,应属于超越职权的非法行政行为。

案情回放

2003年,吴某与江苏省泗洪县人民政府(下称泗洪县政府)签订《协议书》,购得该县农机大修厂房屋等破产资产,随后按照当地招商引资优惠政策,成立了泗洪县雄鹰车业有限公司(下称雄鹰车业),开始投资建设、生产。同年,将原厂房和新建房屋全部登记到雄鹰车业名下,并办理了房屋所有权证及相应土地使用权证。2012年9月,泗洪县政府启动大修厂危旧片区改造项目,发布了《泗洪县人民政府房屋征收决定的公告》,将雄鹰车业厂地纳入被征收范围内。因雄鹰车业不认可该公告确定的征收安置补偿方案和标准,征收双方一直没有能够达成协议。10月,泗洪县征收办工作人员出具其手绘大修厂平面图,吴某之子在上写明“以上房屋面积及附属物我均认可”。11月,泗洪县政府分两次将雄鹰车业房屋全部强制拆除。

雄鹰车业对泗洪县政府强拆行为不服,故委托笔者将其诉至江苏省宿迁市中级人民法院。诉讼中,泗洪县政府辩称“2005年通过邮件通知收回了该土地,雄鹰车业所持土地使用权证已经失效”、“吴某之子在平面图上签字,表明同意被告(政府)将其房屋拆除”。对此,雄鹰车业反驳道“吴某之子签字行为,只是对公司资产现状确认,而不是同意被告拆房,且也没有取得公司授权,是无权代理的无效行为。《征补条例》施行后,政府不再具有自行组织实施强拆的权利,所以,被告强拆行为属于非法行政”。

办案结果

江苏省宿迁市中级人民法院和江苏省高级人民法院分别作出(2013)宿中行初字第0016号《行政判决书》和(2013)苏行终字第0096号《行政判决书》均判定泗洪县政府强制拆除雄鹰车业房屋的具体行政行为违法。

律师说法

《征补条例》依然保留了协商补偿和强制补偿两种方式。在协商补偿模式下,被征收人不按约履行搬迁义务的,征收人可以提起违约之诉,诉请人民法院审理和强制执行,此与《旧条例》要求一致。但在强制补偿模式中,则取消了市、县级人民政府原本依据《旧条例》第十七条取得的强拆权,按照《征补条例》第二十八条和第三十五条之规定,该强拆权统一归由人民法院行使,政府不得责成有关部门强制拆迁,即被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,在补偿决定规定的期限内又不搬迁的,应当依法申请人民法院强制执行。《征补条例》将强拆权统一划归人民法院,体现了“裁执分离”的立法本意,此举有利于通过司法审查加强对行政权力的监督和制约,以防公权力的无限膨胀和滥用,有助于消弭公众所诟病的政府在房屋征收拆迁中“既当裁判员,又当运动员”现象。这也正是《征补条例》的一大亮点。强制拆除被征收房屋行为,究其法律本质而言,属于行政强制的一种—— “行政强制执行”。《行政强制法》第二条第三款规定,行政强制执行是指行政机关或者行政机关申请人民法院,对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织,依法强制履行义务的行为。征收人按照《征补条例》第二十八条之规定,申请人民法院强制拆除被征收房屋的行为,符合前述行政强制执行的特征。既然是行政强制执行,那么,按照《行政强制法》第十三条规定,依法应由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的,作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。如前所述,《征补条例》废止了《旧条例》,司法强拆权取代了行政强拆权,所以,需要依法强制拆除被征收房屋时,作为征收人的市、县级人民政府只能申请人民法院执行。否则,擅自决定实施强拆,就违背了“法无明文规定不可为”的基本行政原则,构成非法行政。泗洪县政府在《征补条例》施行后,没有对被征收人雄鹰车业做出“房屋征收安置补偿决定”的情况下,利用自身掌控的行政权力,强行拆除雄鹰车业房产,该行为既缺乏职权依据,又违反了法定程序,就属此类典型的非法行政。所以,两审法院均判决其败诉实乃理所当然。

现实中,《征补条例》颁布实施之后,各地政府依照条例的规定将大量的强制拆迁执行案件推向法院。为防止法院把关不严,最高人民法院于2011年9月9日下发了《最高人民法院关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的通知》,提出八项硬性要求,其中包括“必须严格审查执行依据的合法性”、“必须严格控制诉讼中的先予执行,凡是当事人就相关行政行为已经提起诉讼,其他当事人或有关部门申请先予执行的,原则上不得准许,确需先予执行的,必须报上一级法院批准”和“必须慎用强制手段”等。较之以往,政府自行决定和实施的强拆行为的确有了大幅度减少。
但是,我们现在依然可以看到大量的强制拆迁都是政府在执行。对此,需要了解“裁执分离”机制,也就是作出裁决的机关与执行裁决的机关是分离的,这有利于权力之间的相互监督和制约。“裁执分离”包括两种形式:一是法院作出准予执行裁定,由行政机关执行;二是法院的审判庭作出准予执行裁定后由法院的执行局予以执行。《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第九条明确规定,“人民法院裁定准予执行的,一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施,也可以由人民法院执行。”该规定与《征补条例》关于申请人民法院强制执行的规定并不矛盾,前者的意义在于实现“裁执”分离接受司法监督,后者的意义在于经司法审查确认并明确具体实施方式。最高人民法院还下发了专门通知,要求人民法院不得与地方政府搞联合执行、委托执行。

鉴于房屋被拆除后具有不可逆转性,即便有朝一日发现了执行错误,也基本无法通过执行回转程序将被拆房屋恢复原状。所以,需要强制执行拆除房屋时,无论是人民法院自己直接强制执行,还是政府根据人民法院执行裁定去强制执行,在强制执行前,都必须由人民法院依法进行严格审查,以减少错案发生。符合法定强拆规定的方可交付执行,不符合规定的坚决驳回强制执行申请。这是保护被征收人合法权利的最后的也是最有力的盾牌。

经验提示

强制拆迁属于对国家强制力的运用,事关被征收人的人身和财产安全,法律法规对此作出了一系列限制性规定。2011年9月,最高人民法院下发《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》,进一步规范、细化了相应工作环节。作为政府不能利用自身强势支配地位,任意处置行政相对人的财产。如果条件齐备,确需强制拆除的,应当依法申请人民法院强制执行。不然,强拆行为则构成违法行政,不但不会受到法律保护,还要承担败诉风险和赔偿责任。对于直接负责的主管人员和其他直接责任人员而言,可以依法给予行政处分;构成犯罪的,还会被依法追究刑事责任。

相关规定

《国有土地上房屋征收与补偿条例》

第二十八条 被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,在补偿决定规定的期限内又不搬迁的,由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。强制执行申请书应当附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。

第三十五条 本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目,继续沿用原有的规定办理,但政府不得责成有关部门强制拆迁。

《城市房屋拆迁管理条例》

第十七条 被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁,或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。实施强制拆迁前,拆迁人应当就被拆除房屋的有关事项,向公证机关办理证据保全。

《行政强制法》

第二条 本法所称行政强制,包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施,是指行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对公民的人身自由实施暂时性限制,或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制执行,是指行政机关或者行政机关申请人民法院,对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织,依法强制履行义务的行为。

第十三条 行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的,作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。

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